Núm 13. Primer trimestre 1999

La lliure autodeterminació dels pobles: una aproximació des del dret internacional.
Santiago Castellà, professor de la Universitat Rovira i Virgili.

Aquest article pretén només recollir uns apunts, bàsics i precipitats, sobre els límits i el contingut del denominat dret a la lliure autodeterminació dels pobles, des d'una aproximació pròpia del Dret internacional i la seva evolució històrica.

Per no remuntar-nos massa lluny, podem agafar com a data de partida l'any 1870, quan el precari sistema del Concert Europeu, acordat al Congrés de Viena el 1815, va començar a fer aigües davant les pretensions expansionistes i imperialistes de les grans potències europees. L'ofegament de les identitats pròpies de cada poble sortia ara i contradeia el mapa polític de l'Europa postnapoleònica, que havia estat traçat ignorant la pluralitat del vell continent i sense escoltar una realitat pluriètnica, que en vista de la construcció nacionalista del romanticisme havia tingut tant de pes en la derrota de l'imperialisme franconapoleònic. Els set Estats italians sota dominació napolitana, papal o austríaca, una Polònia dividida entre Rússia i Prússia, l'escassa cohesió dels 39 Estats de la Confederació germànica, eren l'escenari que es combinava amb l'existència de dos grans imperis inintel·ligibles: d'una banda l'Imperi Austríac que a més dels austríacs absorbia els txecoslovacs, polonesos, hongaresos, croates, serbis i romanesos; i d'altra banda l'Imperi Otomà configurat per turcs, grecs, búlgars, serbis, albanesos i romanesos.

Els conflictes no es fan esperar i són l'antecedent i un dels més importants desencadenants de la Primera Guerra Mundial, una guerra total que assolarà el continent europeu amb una capacitat de destrucció mai vista fins al moment. Els Estats Units, els darrers en entrar a la guerra, aixecaran la bandera de la lliure autodeterminació dels pobles europeus com a concreció jurídica de l'anomenat principi de les nacionalitats, que havia estat definit per Mazzini amb la coneguda expressió "a cada nació el seu Estat i a cada Estat la seva nació". El president dels Estats Units, W. Wilson, en la seva al·locució al Senat coneguda com els 14 punts de Wilson, en la qual proposava la seva agenda política per a la postguerra mundial, dedicava una especial atenció a les qüestions nacionals, afirmant en el darrer punt la necessitat de "una societat general de nacions" per tal d'oferir "garanties recíproques d'independència política i territorial tant als petits com als grans Estats".

Sota aquest impuls wilsonià naixerà la Societat de Nacions, antecedent immediat de les actuals Nacions Unides. Però en els acords de pau que van prendre les quatre grans potencies mundials, representades per Wilson, Lloyd George, Clemenceau i Orlando, van renunciar a l'aplicació del principi lliuredeterminista per la complexitat de traçar un mapa polític capaç d'acontentar tots els pobles europeus. Sota la forma d'un sistema, dispers mitjançant tractats i declaracions unilaterals, de protecció a les minories nacionals, ètniques, religioses i lingüístiques articularan un complex equilibri europeu. De fet, la protecció a les minories per part de la Societat de Nacions es pot veure com un succedani del principi de lliure autodeterminació del pobles.

Aquest nou orde mundial, el naixement de Polònia, Txecoslovàquia, Romania i del anomenat Regne dels serbis, croates i eslovens determinava una inversió de les relacions entre les majories i les minories anteriors a la Primera Guerra Mundial. Ara els pobles minoritaris seran els alemanys, els austríacs i els hongaresos. I el sistema de protecció a les minories, on un espanyol, en Pablo de Azcárate, va tenir un especial protagonisme com a director de la secció de minories de la Societat de Nacions, es va veure doblement prostituït. D'una banda, des de la Societat de Nacions es va negociar políticament amb els drets de les minories, fugint de la rigorosa aplicació jurídica dels acords, deixant tot el pes en uns Comitès de Minories que no eren previstos als tractats, i evitant la intervenció del Tribunal Permanent de Justícia Internacional com a mecanisme jurídic per a la solució pacífica de les controvèrsies derivades de l'aplicació dels tractats de minories; d'altra banda, l'Alemanya nazi prostituí també el sistema en utilitzar les minories alemanyes al conjunt de l'Europa central com un element desestabilitzador sobre el qual motivà els seus afanys imperialistes i totalitaris.

El resultat és per tots conegut: una Segona Guerra Mundial, més devastadora i cruel que l'anterior, i on l'expressió llatina Inter arma silent leges (Durant la guerra el Dret calla) va prendre la seva màxima cruesa en forma del genocidi que el poble jueu i els gitanos van patir conjuntament amb els que foren perseguits per motius polítics, socials i d'orientació sexual. Derrotat el feixisme, les potències vencedores iniciaren de nou la tasca de la construcció d'un ordre internacional capaç d'assolir el manteniment de la pau i de la seguretat mundials. La data clau es el 26 de juny de 1945 quan a San Francisco s'aprova per una cinquantena d'Estats la Carta de les Nacions Unides. En aquest nou orde, de seguida marcat per la guerra freda com a expressió de l'enfrontament polític i militar entre el bloc occidental liderat pels Estats Units i el bloc comunista liderat per la URSS, la qüestió de les nacionalitats (o dels drets de les minories nacionals) va quedar amagat -congelat- sota la política dels blocs politicomilitars; la consigna era que ningú es mogués perquè es podia desequilibrar la partida. I un cop més les veus dels pobles europeus van quedar ofegades sota la gelada capa del fràgil equilibri Est-Oest.

Però el dret a la lliure autodeterminació dels pobles apareix de nou, amb més força encara, en mans dels pobles colonials que cerquen alliberar-se de l'opressió imperialista dels Estats europeus. Un ampli moviment liberalitzador, la descolonització, marcarà durant els anys seixanta un canvi radical en la societat internacional, on s'incorporaran nous Estats amb interessos i pretensions diferents als de les grans potències. La Conferència de Berlín el 1848 havia legitimat el colonialisme europeu a l'Àfrica sense preocupar-se gens de la condició dels pobles colonials i dels seus habitants. Es considerava que era un assumpte intern de cada Estat en què el Dret internacional devia abstenir-se d'entrar. El sistema de mandats articulat per la Societat de Nacions va canviar poc aquesta filosofia. S'establiren mandats internacionals per a la tutela dels pobles colonials que havien format part dels perdedors de la Primera Guerra Mundial. Així les antigues colònies alemanyes i otomanes passaren a estar sota la tutela -el mandat- de les potències vencedores, i no es qüestionava la dominació colonial d'Anglaterra, Itàlia, França... El sistema de mandats no estava pensat per alliberar els pobles colonials sinó per castigar els vençuts i gratificar els vencedors de la Guerra Mundial.

La Carta de les Nacions Unides el 1945 féu un pas definitiu al internacionalitzar la qüestió del colonialisme. Aquest deixava d'ésser un assumpte de la jurisdicció interna dels Estats, per quedar sotmès a un règim internacional recollit en el Capítol IX de la Carta sota el títol Declaració relativa als territoris no autònoms. Aquest règim es basava en el "principi que els interessos dels habitants d'aquests territoris estan per sobre de tot" i s'encarregava a les potències la missió sagrada de civilitzar els pobles colonials. Un avanç sens dubte important, però queda lluny de la Carta cap crítica o condemna de la dominació colonial. La lliure determinació del pobles no és un principi obligatori que regeixi l'activitat dels Estats i de l'ONU, sinó tan sols un afegitó al propòsit o finalitat de fomentar les relacions d'amistat entre el pobles per cercar la pau universal.

Però progressivament un canvi de mentalitat anirà prenent lloc en les Nacions Unides, canvi que té la seva màxima expressió en tres textos: En primer lloc, la Resolució 1.514 (XV) de l'Assemblea General de les Nacions Unides de l'any 1960 coneguda com la carta magna de la descolonització; en segon lloc, l'article 1 dels dos pactes internacionals dels drets humans (el Pacte internacional dels drets civils i polítics, i el Pacte internacional dels drets socials, econòmics i culturals) de 1966; i en tercer lloc, la Resolució 2.625 (XXV) de l'Assemblea General del 1970 on s'incorpora el principi de lliure autodeterminació als principis del Dret internacional que han de regular les relacions d'amistat i cooperació entre els Estats.

La Resolució 1.514 (XV) de l'Assemblea General va concloure un llarg procés de resolucions, amb l'afirmació en el seu segon epígraf que "Tots els pobles tenen dret a la lliure autodeterminació". Des d'aquest moment es va iniciar un ampli procés descolonitzador fonamentat jurídicament en el principi de la lliure autodeterminació, al mateix temps que es dotava aquest principi d'un contingut concret. Però aquesta idea no ens permet deduir que quan la Carta de les Nacions Unides parla de pobles faci referència únicament als pobles colonials. L'absència d'una definició completa del significat de poble va fer que en un principi s'establissin unes falses identificacions que eren: el poble subjecte del dret a la lliure autodeterminació és el poble colonial, o més exactament el poble que ocupa el territori colonial, i l'exercici de la lliure autodeterminació és la independència d'aquest poble, la secessió. Així, el dret a la lliure autodeterminació seria igual a dret a la descolonització i aquest seria igual a dret a la secessió; com queda palès en la pràctica de les Nacions Unides fins la fi de la descolonització.

Però posteriorment al 1970, la Resolució 2.625 (XXV) va deixar obertes d'altres possibilitats de lliure autodeterminació diferents a la secessió al parlar de "qualsevol altre condició política lliurement decidida per un poble". A la categoria de pobles colonials es van assimilar progressivament els pobles ocupats, com el poble palestí, i els pobles oprimits, com el poble sud-africà sota l'apartheid. Però, tant en la Carta de les Nacions Unides com en les diverses resolucions de l'Assemblea General, així com en l'article 1 comú als pactes dels drets humans, el dret a la lliure determinació és atribuït a "tots els pobles", i no tan sols als pobles colonials, ocupats i oprimits. Aquesta idea és la base per a la distinció doctrinal entre l'exercici extern i l'intern de la lliure autodeterminació. Així, si l'exercici extern coincidia amb la descolonització i s'esgotava amb la secessió o i amb l'associació o integració en d'altres Estats, l'intern s'exercita amb l'idea del Dret de un poble per escollir lliurement el seu règim polític i econòmic, i suposa un dret d'exercici continu i inesgotable configurat com l'aspecte democràtic de la lliure determinació, encara que aquesta formulació interna del dret de lliure determinació com el dret a un govern democràtic encara té una delimitació confusa pròpia d'un procés de formació jurídico-normatiu inacabat.

Veiem que els titulars d'aquest dret són externament, els pobles colonials, oprimits o ocupats, i internament els pobles que ja són un Estat. Però la distinció entre un poble i una minoria nacional territorialment concentrada no és gens fàcil, i en molts casos són categories coincidents. Llavors, tenen les minories nacionals dret a la lliure autodeterminació? En vista de tots aquests elements podem concloure que les minories nacionals no són titulars del dret a la lliure autodeterminació, en la seva versió externa, amb l'excepció de si es donés una violació masiva dels drets d'una minoria territorialment agrupada, una violació de tal gravetat com el genocidi, la destrucció de la seva identitat ètnica o una discriminació greu i sistemàtica de la mateixa, d'acord amb l'anomenada clàusula del govern representatiu de la Resolució 2.625 (XXV) que diu: "Cap de les disposicions del paràgrafs precedents s'entendrà en el sentit que autoritza o fomenta cap acció encaminada a trencar, total o parcialment, la integritat territorial dels Estats sobirans i independents que es condueixin de conformitat amb el principi d'igualtat de drets i de la lliure autodeterminació dels pobles abans descrit i estiguin, per tant, dotats d'un govern que representi a totalitat del poble pertanyent al territori, sense distinció per motius de raça, credo o color".

Però en la doctrina més moderna, representada pel professor Antonio Cassese en la seva obra Self-determination of peoples -a legal reappraisal- (Cambridge University Press 1995), es tendeix a una interpretació més oberta de la lliure autodeterminació interna. Com afirma Cassese: "L'autodeterminació ha d'ésser concebuda com la base per al desenvolupament d'estructures constitucionals alternatives, i concedir a aquells amb dret a la lliure determinació una significativa mesura d'autonomia. A més, l'autodeterminació hauria de ser considerada com la concessió als grups amb desavantatge d'un dret a la acció positiva".